城市道路有效銜接的指導意見
發(fā)改基礎(chǔ)[2016]1290號
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委、交通運輸廳（委、局）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（委、局）、國土資源廳（局）：
為貫徹落實中央城市工作會議精神，加強干線公路與城市道路有效銜接，緩解進出城市交通擁堵，進一步提升城市整體運行效率，支撐引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，特制定本指導意見。
一、重要意義
近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，高速公路、普通國省干線公路臨近城市主城區(qū)路段，在承擔對外和過境交通的同時，越來越多地承擔起城市交通功能，各種交通流相互交織，部分進出城出入口路段擁堵嚴重，極大影響了公路網(wǎng)絡(luò)和城市運行整體效率。
加強干線公路與城市道路有效銜接，是實現(xiàn)城市內(nèi)外交通順暢銜接的迫切需要，是提升區(qū)域路網(wǎng)整體運行效率的有效途徑，也是優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)綠色發(fā)展的客觀要求，對解決現(xiàn)階段我國城市，特別是超大、特大城市“進城難、出城難”問題，促進都市圈、城市群的形成，方便廣大人民群眾出行具有重要意義。
二、總體要求
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深入學習貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅定不移以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以支撐引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展為導向，根據(jù)城市總體規(guī)劃和城市綜合交通體系規(guī)劃，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施供給與交通需求管理，立足當前、著眼長遠，優(yōu)化路網(wǎng)和樞紐布局，加強道路建設(shè)與節(jié)點改造，強化交通組織管理，完善標準規(guī)范，創(chuàng)新體制機制，推動干線公路與城市道路融合發(fā)展，實現(xiàn)城市內(nèi)外交通順暢銜接。
（二）基本原則
——統(tǒng)籌謀劃。統(tǒng)籌城市總體規(guī)劃與交通布局規(guī)劃、統(tǒng)籌城市交通與對外交通發(fā)展，加強城市周邊區(qū)域公路與城市道路高效對接，系統(tǒng)優(yōu)化進出城道路網(wǎng)絡(luò)。
——分類施策。根據(jù)不同城市具體特點，系統(tǒng)分析造成干線公路與城市道路銜接不暢的原因，分類確定瓶頸路段和擁堵節(jié)點治理方式，盡快緩解進出城道路擁堵問題。
——改革創(chuàng)新。合理確定干線公路與城市道路事權(quán)和責任劃分，修改完善標準規(guī)范和規(guī)章制度，積極推進公路和城市道路建管養(yǎng)體制改革，為實現(xiàn)城市內(nèi)外交通一體化提供制度保障。
——遠近結(jié)合。長遠規(guī)劃、分期實施，合理安排項目建設(shè)時序，優(yōu)先改造擁堵嚴重、公眾反映強烈的路段和節(jié)點，加強公共交通引導，優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)。
三、主要任務(wù)
（一）完善進出城道路網(wǎng)絡(luò)布局
堅持規(guī)劃引領(lǐng)，根據(jù)城市規(guī)模、區(qū)位條件、空間布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，綜合考慮路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、交通方式、運輸需求和建設(shè)條件等，統(tǒng)籌干線公路與城市道路規(guī)劃建設(shè)，合理布局進出城道路網(wǎng)絡(luò)，促進形成干線公路、城市快速路、主次干路和支路級配合理、布局均衡的路網(wǎng)體系。
根據(jù)城市總體規(guī)劃和國家、省級公路網(wǎng)規(guī)劃，結(jié)合城市交通特性和需求，圍繞促進城市綜合交通體系和干線公路布局有機銜接，科學編制近期實施方案，提出階段性目標，明確建設(shè)重點和建設(shè)時序。對于實施方案中確定的項目，要及時納入當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、城市綜合交通體系規(guī)劃和干線公路建設(shè)規(guī)劃，提早做好用地預留和管控。
（二）盡快緩解瓶頸路段擁堵
堅持分類指導、綜合施策，盡快疏解長期持續(xù)擁堵路段。特別是對于交通量達到設(shè)計能力80%以上或高峰時段嚴重擁堵的進出城干線公路，要根據(jù)路網(wǎng)布局、需求特征、建設(shè)條件等，積極采取改擴建既有路段、建設(shè)快速聯(lián)絡(luò)線、新建平行或繞行路段等方式解決擁堵問題，并合理選擇地面、高架、地下及其組合等線路形式。
對于常住人口500萬以上的超大城市和特大城市，要統(tǒng)籌考慮國家高速公路和地方高速公路布局，根據(jù)城市具體特點，因地制宜，規(guī)劃建設(shè)都市圈快速通道和主城區(qū)外圍高等級公路，并加強與進出城公路的銜接，疏解穿越都市圈核心區(qū)和主城區(qū)的車流。同時，視條件建設(shè)并行道路或快速聯(lián)絡(luò)線，及時疏解干線交通擁堵。
對于常住人口100萬以上的大城市，要結(jié)合高速公路和普通國省干線建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)城市主城區(qū)外圍高等級公路，疏解穿越主城區(qū)的車流。已經(jīng)出現(xiàn)持續(xù)擁堵的路段，要盡早增設(shè)進出城通道并行道路或聯(lián)絡(luò)線。
對于常住人口100萬以下的中小城市，要重點提升現(xiàn)有進出城公路技術(shù)等級。有序建設(shè)繞城公路，解決穿越城區(qū)、街道化嚴重的干線公路擁堵問題。同時，充分考慮新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求，規(guī)劃建設(shè)主城區(qū)通往新城新區(qū)的連接通道。
（三）加快升級改造重要擁堵節(jié)點
針對節(jié)點“鎖喉”造成的進出城交通擁堵，要抓緊采取有力措施升級改造，擴大通行能力。
對于因進出城收費站能力不足造成的交通擁堵，要通過改移收費站、增加收費通道、實行復式收費等措施，擴大收費口通行能力。同時，加快推廣高速公路不停車收費系統(tǒng)（ETC），提高用戶安裝、使用的便捷性，力爭三年內(nèi)客車ETC使用率達到50%以上。
對于因交叉口設(shè)計不合理、與干線公路銜接的城市道路通行能力不匹配、上跨橋梁空間受限等原因造成的節(jié)點性擁堵，要通過改善交叉口設(shè)計、拓寬城市道路、優(yōu)化改造立交橋等局部改擴建方式進行疏解。
（四）增設(shè)干線公路進出城出入口
按照多點承接、逐級消解的思路，適當增加進出城出入口密度，促進交通流量在路網(wǎng)上的均衡分布。
在高速公路臨近城市主城區(qū)路段和繞城公路上適當增加出入口數(shù)量，并建設(shè)必要的輔道，在保證主線交通安全順暢的前提下，力爭實現(xiàn)高速公路與所有城市快速路、主干路均能有效連接。
根據(jù)城市總體規(guī)劃和城市綜合交通體系規(guī)劃等專項規(guī)劃，做好干線公路與規(guī)劃城市快速路、主干路以及新城、新區(qū)的對接，預留新增進出城出入口建設(shè)條件。
進出城高速公路臨近主城區(qū)路段和城市繞城公路，出入口平均間距可按不超過4公里設(shè)置。
（五）優(yōu)化調(diào)整客貨運樞紐布局
合理布局城市客貨運樞紐，減少其對進出城交通的影響，從源頭上治理城市客貨運樞紐節(jié)點擁堵問題。
對于布置在干線公路出入口附近并造成進出城交通擁堵的貨運樞紐、物流園區(qū)或商貿(mào)市場，要根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)布局、交通條件和物流配送要求，統(tǒng)籌規(guī)劃、有序外遷。
對于布置在干線公路出入口附近、易產(chǎn)生大規(guī)?？土骷⒑徒煌〒矶碌目瓦\樞紐，要推進開放式、立體化改造，并增加停車設(shè)施供給、加強公共交通銜接，優(yōu)化樞紐周邊路網(wǎng)和交通組織。
（六）積極引導公共交通出行
根據(jù)都市圈和城市群的發(fā)展階段、城市規(guī)模大小，結(jié)合客流特點，加大公共交通設(shè)施供給。
在干線公路出入口鄰接的軌道交通站點、公交樞紐站，結(jié)合城市停車設(shè)施專項規(guī)劃的編制實施，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)停車換乘設(shè)施，引導進出城小汽車交通換乘公共交通出行。
在干線公路臨近主城區(qū)路段的同一走廊內(nèi)，規(guī)劃建設(shè)連接大城市機場、高鐵站的軌道交通以及市域（郊）鐵路，開設(shè)重點旅游景區(qū)旅游專線，同時利用既有城際鐵路、干線鐵路、地方鐵路開行市域（郊）列車。
在保障安全運營的前提下，可在干線公路臨近主城區(qū)路段研究設(shè)置公交專用道，提供便捷、安全、集約的公共客運服務(wù)。
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加快實施“互聯(lián)網(wǎng)+”便捷交通行動，大幅提升道路設(shè)施、綜合交通樞紐信息在線化水平，促進互聯(lián)互通和開放共享。
以加強干線公路、城市道路和交通樞紐有效銜接為重點，推廣應(yīng)用新型智能交通技術(shù)，提高路網(wǎng)和車輛運行效率。推進高速公路ETC與城市“一卡通”支付系統(tǒng)融合應(yīng)用，方便公眾換乘出行。逐步探索北斗系統(tǒng)車載應(yīng)用，研究開發(fā)利用北斗衛(wèi)星定位技術(shù)，推動實現(xiàn)無障礙通行支付。
將主要承擔城市道路功能的干線公路路段納入城市交通重點監(jiān)控區(qū)域和信息服務(wù)范圍，加強路況、事故預警等信息發(fā)布，做好應(yīng)急處置。
優(yōu)化城市道路與干線公路緊密銜接的城市區(qū)域交通信號控制，綜合采用交通管制、技術(shù)手段、經(jīng)濟手段，合理分流交通出行壓力，緩解交通擁堵狀況。
四、保障措施
（一）加強組織保障
地方人民政府是促進干線公路與城市道路有效銜接的推進主體，要高度重視，明確牽頭部門，抓好貫徹落實。省級有關(guān)部門要加強統(tǒng)籌，督促、指導和支持有關(guān)城市做好相關(guān)工作。國務(wù)院有關(guān)部門要根據(jù)職責分工，研究出臺相應(yīng)技術(shù)標準、管理辦法和扶持政策，加強聯(lián)動，共同推動相關(guān)工作，緩解城市擁堵，便利公眾出行。
（二）完善標準法規(guī)體系
修訂完善干線公路臨近城市主城區(qū)路段工程建設(shè)技術(shù)規(guī)范，根據(jù)服務(wù)功能和安全等要求，合理確定路段限速、出入口間距、標志標線、照明綠化等標準。對于干線公路轉(zhuǎn)為城市道路的路段，根據(jù)所處區(qū)位、技術(shù)等級和路面狀況等，確定資產(chǎn)價值，加快研究制定相關(guān)產(chǎn)權(quán)置換、轉(zhuǎn)讓辦法。研究制定干線公路開行公共汽（電）車的標準規(guī)范和管理規(guī)則，加快城市公共交通條例出臺，并適時修訂《道路運輸管理條例》和《城市公共汽（電）車客運管理辦法》等。
（三）加大政策支持力度
各級政府要采取有效措施，積極籌措進出城道路建設(shè)資金。對承擔干線公路臨近城市主城區(qū)路段集散功能的路段、快速聯(lián)絡(luò)線和立交橋等配套設(shè)施，可與該干線公路統(tǒng)籌建設(shè)。充分發(fā)揮開發(fā)性金融作用，創(chuàng)新投融資模式和金融產(chǎn)品，鼓勵通過發(fā)行企業(yè)債券、引入社會資本等多種渠道進行融資。各級政府研究制定利用既有鐵路開行市域（郊）列車的運營補貼辦法。加大對相關(guān)項目，尤其是體現(xiàn)節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式建設(shè)項目的土地支持力度，優(yōu)先保障用地指標。
（四）明確建管養(yǎng)支出責任
城市人民政府與省級交通部門共同協(xié)商，根據(jù)交通量構(gòu)成等實際情況，確定公路與城市道路銜接路段的建管養(yǎng)支出責任。因城市規(guī)模擴大，干線公路主要承擔城市道路功能的路段，應(yīng)由交通部門將相關(guān)路段移交市政道路部門。
（五）探索體制機制創(chuàng)新
完善地方相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)機制，加強公路和道路的協(xié)同管理，實現(xiàn)城市道路與干線公路的無縫銜接、一體運營。各級發(fā)展改革部門要大膽嘗試，簡化審批程序，加快推進前期工作。各級地方交通運輸、城市建設(shè)部門要創(chuàng)新方式，做好項目設(shè)計和建設(shè)階段的管理。
?。┓e極推廣成功經(jīng)驗
有關(guān)部門和地方要及時總結(jié)不同類型、不同規(guī)模城市在實施方案編制、體制機制改革、投融資模式創(chuàng)新、技術(shù)標準修訂、審批程序簡化等方面的成功做法，形成可復制可推廣經(jīng)驗，盡快在全國推廣應(yīng)用，為加強干線公路和城市道路有效銜接奠定良好基礎(chǔ)。
本指導意見自發(fā)布之日起實施，有效期5年。
國家發(fā)展改革委
交 通 運 輸 部
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部
國 土 資 源 部
2016年6月14日