年前，首條民營(yíng)控股高鐵——杭紹臺(tái)高鐵的建設(shè)權(quán)“爭(zhēng)奪”塵埃落定，最終明確由中國(guó)鐵路總公司主導(dǎo)，采用EPC工程總承包方式建設(shè)并確定了三家投標(biāo)單位，中標(biāo)單位為中國(guó)鐵路總公司旗下的中國(guó)鐵路設(shè)計(jì)集團(tuán)。對(duì)此，一位業(yè)內(nèi)人士發(fā)出了這樣的感嘆：“鐵總既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，還是監(jiān)督員。鐵路行業(yè)的行政壟斷和市場(chǎng)壟斷同時(shí)存在，制約地方鐵路投資公司的發(fā)展和地方鐵路建設(shè)的因素有增無減呀。”

    在中國(guó)鐵路建設(shè)事業(yè)闊步前進(jìn)的同時(shí)，鐵路體制機(jī)制改革的步伐卻顯得頗為“蹣跚”。國(guó)際商報(bào)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于各種各樣的原因，合資鐵路地方話語權(quán)缺失、融資難、法人治理不規(guī)范等傳統(tǒng)痼疾依然廣泛存在，尤其中國(guó)鐵路總公司2017年出臺(tái)的一系列文件、政策，更是引起了行業(yè)內(nèi)的巨大爭(zhēng)論。

    強(qiáng)推“委托代建”真有必要？

    提到杭紹臺(tái)高鐵的建設(shè)權(quán)之爭(zhēng)，國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司原巡視員李國(guó)勇接受國(guó)際商報(bào)記者采訪時(shí)道出了其中的原委：“杭紹臺(tái)城際鐵路是國(guó)家有關(guān)部門確定的吸引社會(huì)資本投資鐵路的示范項(xiàng)目，民間投資控股。杭紹臺(tái)鐵路把杭州直接連接到溫州，比經(jīng)杭甬鐵路與甬臺(tái)溫鐵路要短，效益會(huì)更好一點(diǎn)。中國(guó)鐵路總公司參股建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該支持和幫助民企實(shí)施好這個(gè)項(xiàng)目，不應(yīng)該強(qiáng)行實(shí)施工程總承包。這樣做非常不妥，大大挫傷了民間資本投資鐵路的積極性。”

    2017年5月，中國(guó)鐵路總公司出臺(tái)《關(guān)于明確鐵路企業(yè)參與非國(guó)鐵控股合資鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（鐵總建設(shè)〔2017〕131號(hào)），明確在非鐵總控股的合資鐵路中，干線鐵路建設(shè)管理要委托鐵路企業(yè)承擔(dān)，以委托代建或工程總承包（EPC）模式建設(shè)。這讓合資鐵路建設(shè)權(quán)的“爭(zhēng)奪”進(jìn)入了白熱化。

    “我們有一條線路，開始認(rèn)定為省內(nèi)支線，由我們控股70%，開工之后，由于其他一些線路進(jìn)一步打通，鐵總認(rèn)定其為干線鐵路，并要求代建。我們也沒辦法，不交給他，在涉既有線施工方案就不予批復(fù)，還有后期的工程驗(yàn)收、路網(wǎng)接入運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)等都是鐵總壟斷，地方只能服從。”某省城際鐵路公司負(fù)責(zé)人說。

    早在2015年，中國(guó)鐵路總公司就出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理的指導(dǎo)意見》，提出項(xiàng)目公司可根據(jù)需要依法決策項(xiàng)目建設(shè)管理方式，既可委托鐵路局或鐵路專業(yè)管理機(jī)構(gòu)代建，也可由項(xiàng)目公司自行組織建設(shè)。經(jīng)過近三年的實(shí)踐，部分省份已經(jīng)完全擁有自主建設(shè)鐵路的能力。據(jù)安徽投資集團(tuán)原副總經(jīng)理?xiàng)羁∩缃榻B，安徽省從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，廬銅鐵路、合安高鐵均采取了自主建設(shè)模式，統(tǒng)籌全省城際鐵路資源配置、土地綜合開發(fā)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，在資金籌措壓力巨大的情況下有效控制造價(jià)，也培養(yǎng)了一批建設(shè)管理人才，積累了大量經(jīng)驗(yàn)。廬銅鐵路于2014年7月開工，2017年11月就完成了全部主體工程施工，質(zhì)量安全平穩(wěn)可控。

    鐵總2017年131號(hào)文的出臺(tái)后，經(jīng)過幾個(gè)月的博弈，安徽自主建設(shè)合安高鐵的實(shí)踐已經(jīng)被迫中斷。盡管合安高鐵線下土建工程已完成70%以上，且質(zhì)量、安全、工期、環(huán)保、文明施工等各方面管理都有序可控，為了加快安徽鐵路建設(shè)，省政府同意了在現(xiàn)有基礎(chǔ)上將合安高鐵移交上海鐵路局代建。

    據(jù)了解，在建設(shè)過程中，路方對(duì)合安高鐵建設(shè)質(zhì)量提出過質(zhì)疑，施工方在業(yè)主、監(jiān)理、第三方檢測(cè)單位等共同見證下進(jìn)行實(shí)體取芯，通過自檢、委托外部檢驗(yàn)相結(jié)合的方式進(jìn)行驗(yàn)證和檢測(cè)，檢測(cè)結(jié)果均滿足規(guī)范設(shè)計(jì)要求。據(jù)了解，合安高鐵在全線實(shí)施了隱蔽工程全過程影像資料收集歸檔管理制度，監(jiān)理工程師和施工單位質(zhì)檢人員必須對(duì)隱蔽工程和關(guān)鍵工序、特殊工序檢查驗(yàn)收或旁站時(shí)拍攝檢驗(yàn)與施工過程，這在全國(guó)鐵路建設(shè)領(lǐng)域是率先推出的。

    “按照合安公司‘一流的規(guī)劃，一流的團(tuán)隊(duì)，一流的管理，一流的高鐵’理念，我們不斷強(qiáng)化精細(xì)化管理和標(biāo)準(zhǔn)化施工，落實(shí)首件制，發(fā)揚(yáng)工匠精神，打造標(biāo)桿工程和示范性工程，無論是施工進(jìn)度、還是質(zhì)量安全以及現(xiàn)場(chǎng)管理等都是全方位受控的。”中鐵四局合安一標(biāo)項(xiàng)目部書記王宇發(fā)說。

    針對(duì)路方對(duì)地方自行主導(dǎo)建設(shè)鐵路提出的質(zhì)疑，參加2017年國(guó)有鐵路投資公司研討會(huì)的25個(gè)省份地方鐵路投資公司代表普遍認(rèn)為，現(xiàn)在鐵路施工技術(shù)非常成熟，質(zhì)疑合資項(xiàng)目公司無法建設(shè)好鐵路是沒有依據(jù)的。參會(huì)代表還紛紛指出，強(qiáng)行推行委托代建弊端重重，一是路方代建地方控股鐵路項(xiàng)目，在自主建設(shè)方式中增加了一個(gè)環(huán)節(jié)，權(quán)責(zé)邊界難以劃清，加大了項(xiàng)目投資、進(jìn)度、安全、質(zhì)量的控制難度，不僅增加了監(jiān)管協(xié)調(diào)難度，也增加了管理成本，降低了管理效率。二是鐵總既是規(guī)則制定人，又是建設(shè)管理人，就是既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，外部有效監(jiān)管很難實(shí)現(xiàn)。在鐵路企業(yè)主導(dǎo)的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中，還存在超出概算、延長(zhǎng)工期的情況，地方合法權(quán)益無法得到保障。三是在委托代建方式下，不利于引入社會(huì)投資人，無法解決項(xiàng)目資本金缺口問題。四是不利于培養(yǎng)地方鐵路專業(yè)隊(duì)伍，影響地方鐵路投資公司可持續(xù)發(fā)展。

    “委托代建可以作為一個(gè)選項(xiàng)，但不能強(qiáng)制推行，只有廣泛引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才是做強(qiáng)中國(guó)鐵路交通網(wǎng)的唯一途徑。”甘肅投資集團(tuán)副總經(jīng)理、鐵路公司總經(jīng)理王兆坤說。

    投融資改革為何步履維艱？

    隨著鐵路投融資改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)鐵路建設(shè)投資多元化格局已經(jīng)逐步確立，濟(jì)青高鐵、漢十城際、合安高鐵等一批地方控股項(xiàng)目管理規(guī)范、征拆迅速、資金到位及時(shí)，尤其是杭紹臺(tái)高鐵，由復(fù)星集團(tuán)牽頭的民營(yíng)聯(lián)合體與浙江省政府簽署“杭紹臺(tái)鐵路PPP項(xiàng)目”投資合同，開辟了鐵路PPP項(xiàng)目發(fā)展的新起點(diǎn)，對(duì)推動(dòng)投融資體制改革、拓寬投融資渠道、完善投資環(huán)境，推動(dòng)鐵路事業(yè)加快發(fā)展有重要的示范意義。

    “通過對(duì)投資結(jié)構(gòu)、利益分配、規(guī)范管理和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化調(diào)整，鐵路項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本是有吸引力的。”王兆坤說。

    作為貫徹全面深化改革的一項(xiàng)具體舉措，PPP改革已經(jīng)步入深水區(qū)。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕79號(hào)）明確指出加大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開放力度，禁止排斥、限制或歧視民間資本的行為，為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，支持民間資本股權(quán)占比高的社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目，調(diào)動(dòng)民間資本積極性；合理確定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格和收費(fèi)適時(shí)調(diào)整機(jī)制，通過適當(dāng)延長(zhǎng)合作期限、積極創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式、充分挖掘項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值等，建立PPP項(xiàng)目合理回報(bào)機(jī)制，吸引民間資本參與。

    合資鐵路要吸引社會(huì)投資人，“合理的回報(bào)機(jī)制”始終是焦點(diǎn)。財(cái)政部副部長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)史耀斌在2017年11月出席第三屆中國(guó)PPP融資論壇上指出，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對(duì)新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡(jiǎn)單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善，社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。2017年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》，從多個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)了PPP項(xiàng)目融資管理。

    “為控制地方政府舉債規(guī)模，中央嚴(yán)禁地方政府對(duì)項(xiàng)目提供任何形式擔(dān)保和兜底，也不允許地方政府以購買服務(wù)方式將資金用于鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)受財(cái)力限制，地方政府無力按照PPP方式給予鐵路項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)貼，加之合資項(xiàng)目管理不規(guī)范，清算不透明等諸多問題，無法保證社會(huì)投資人合理收益，制約了社會(huì)資本進(jìn)入鐵路項(xiàng)目。社會(huì)投資人參與項(xiàng)目的信心不足，項(xiàng)目融資成本上升，融資難度急劇增大。”王兆坤說。

    當(dāng)前，合資鐵路地方出資壓力正越來越大。據(jù)河南省鐵路辦周李成副主任介紹，近年來，河南省在合資鐵路出資比例從30%已經(jīng)增加到70%，某新建合資鐵路項(xiàng)目甚至要求河南省地方出資80%以上。與此同時(shí)，合資鐵路虧損現(xiàn)象也十分突出，尤其是西部鐵路基本是建成一條虧損一條，這嚴(yán)重打擊了社會(huì)投資者的積極性——在青海省，全長(zhǎng)142公里的柴達(dá)爾至木里鐵路于2010年建成運(yùn)營(yíng)，2014年開始虧損并逐年加大，青海鐵投公司按股比分?jǐn)偺潛p達(dá)1.2億元。在河南省，三條城際鐵路2015年合計(jì)虧損5億元，2016年合計(jì)虧損8億元。

    在河北建投交通投資有限責(zé)任公司總經(jīng)理米獻(xiàn)煒看來，鐵路路網(wǎng)建設(shè)和完善既關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，又是國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和調(diào)整的重要抓手。鐵路項(xiàng)目從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，盈利能力弱，有的可能長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)。地方鐵路投資公司作為各省政府的出資人代表，必須積極推動(dòng)和落實(shí)省委省政府賦予的出資責(zé)任，但資金來源卻需要市場(chǎng)化籌集。在項(xiàng)目自身缺乏“造血”機(jī)能，或"造血"機(jī)能不足時(shí)，政府應(yīng)該適時(shí)“輸血”。

    “近期，有些地方政府出現(xiàn)盲目建設(shè)，過度超前建設(shè)，造成了地方政府債務(wù)危機(jī)，這當(dāng)然需要清理，但這與合資鐵路的項(xiàng)目建設(shè)是兩回事，采取一刀切是不妥的。我們期待能夠通過人大預(yù)算委員會(huì)為拉動(dòng)社會(huì)投資提供法律層面的保障。”米獻(xiàn)煒說。

    如何規(guī)范合資鐵路法人治理？

    中國(guó)鐵路改革，合資鐵路法人治理至今仍是一個(gè)敏感卻又無法回避的問題。由于鐵總的強(qiáng)勢(shì)地位，合資鐵路的法人治理一直形同虛設(shè)。

    “鐵總要求我們用某干線高鐵的股份來置換城際鐵路的股份，鐵總只保留城際鐵路很少股份，眼看這條高鐵已經(jīng)盈利了，就要把地方股份置換出去，不講道理！”某省鐵投公司負(fù)責(zé)人憤慨地說。

    2017年，鐵總還出臺(tái)了一份《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作和費(fèi)用管理的指導(dǎo)意見》（鐵總計(jì)統(tǒng)〔2017〕177號(hào)），對(duì)超出可研批復(fù)征拆費(fèi)用10%的出資只能作為資本溢價(jià)，計(jì)入合資鐵路公司資本公積，不計(jì)入地方股份。

    在業(yè)界人士看來，這一文件既不符合《公司法》《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等相關(guān)規(guī)定，也不符合十九大精神，損害了地方合法權(quán)益。國(guó)際商報(bào)記者在調(diào)查中了解到，各省均認(rèn)為鐵總作為一個(gè)企業(yè)仍以政府的角色給地方政府機(jī)關(guān)發(fā)文，這是不妥的。

    “撤銷鐵道部組建中國(guó)鐵路總公司，鐵路改革邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐，但改革后的中國(guó)鐵路總公司還依然向各省市政府部門發(fā)文、發(fā)號(hào)施令，還是政企合一時(shí)的傳統(tǒng)觀念，傳統(tǒng)作風(fēng)下工作，‘鐵老大’的作風(fēng)依然未改，這是政企不分、改革不到位的表現(xiàn)。”李國(guó)勇認(rèn)為，“鐵路改革不徹底不到位，與鐵路改革有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不作為不無關(guān)系。政企分開后國(guó)家鐵路局代表政府行業(yè)主管部門對(duì)鐵路行業(yè)的監(jiān)管和指導(dǎo)是很乏力的，必須繼續(xù)深化改革，加強(qiáng)國(guó)家鐵路局對(duì)鐵路行業(yè)的監(jiān)管力度，徹底理順鐵路行業(yè)的體制機(jī)制。”

    從實(shí)際情況來看，在合資鐵路公司的法人治理結(jié)構(gòu)中，只有路方的利益可以得到保障。

    “站房增加面積均為地方出資，而經(jīng)營(yíng)權(quán)卻在路方，高鐵站點(diǎn)里的商場(chǎng)，全部都是路方經(jīng)營(yíng)，按道理我們也有經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且我們來經(jīng)營(yíng)效率可能更高。國(guó)鐵控股的鐵路，委托運(yùn)營(yíng)沒問題，但地方控股的鐵路我們希望是委托運(yùn)輸，因?yàn)槌诉\(yùn)輸，合資鐵路還有資本運(yùn)營(yíng)、土地開發(fā)等方面的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。”某省鐵投負(fù)責(zé)人說。各省均紛紛反映，鐵總實(shí)行收入統(tǒng)一清算，但合資鐵路公司卻不給地方股東提供具體的核算依據(jù)，地方股東無法了解合資鐵路公司真實(shí)的運(yùn)營(yíng)成本，委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)用更是居高不下。同時(shí)，鐵總是鐵路項(xiàng)目的股東，也在行業(yè)管理上發(fā)揮著重要的作用，在路網(wǎng)的接入、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)規(guī)范制定等方面有著強(qiáng)大的話語權(quán)，地方股東在項(xiàng)目公司的重大決策上話語權(quán)較弱，難以保障地方股東權(quán)益。

    一位合資鐵路公司負(fù)責(zé)人也說，“鐵路運(yùn)營(yíng)是壟斷的，鐵總想讓你虧就虧，想讓你賺就賺，你沒有任何辦法，這里面有體制機(jī)制的原因。”

    該負(fù)責(zé)人的話，道出了運(yùn)營(yíng)壟斷是造成鐵路改革緩慢的核心問題,而國(guó)家對(duì)地方自主運(yùn)營(yíng)鐵路尚未出臺(tái)政策。

    “合資鐵路法人治理不規(guī)范，委托管理費(fèi)用高，運(yùn)營(yíng)結(jié)算不透明，地方股東合法權(quán)益得不到保障，這是制約社會(huì)資本參與鐵路項(xiàng)目的主要因素之一。建議中央高度重視并充分發(fā)揮國(guó)家鐵路局職能作用，加強(qiáng)行政監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)政企分開，加快鐵路運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化改革，逐步放開鐵路運(yùn)營(yíng)主體限制，建立規(guī)范透明的鐵路運(yùn)營(yíng)清算體系，明確費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入鐵路運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。” 某省鐵投公司負(fù)責(zé)人說。

    當(dāng)前，一些省份已經(jīng)開始探索以省方為主運(yùn)營(yíng)合資鐵路。據(jù)浙江省交通投資集團(tuán)有限公司軌道交通建設(shè)部總經(jīng)理言建標(biāo)介紹，根據(jù)浙江省人民政府《關(guān)于推進(jìn)全省現(xiàn)代綜合交通發(fā)展的實(shí)施意見》，浙江省已由省交投集團(tuán)聯(lián)合中國(guó)中車、中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建、杭州地鐵集團(tuán)組建了全省統(tǒng)一的軌道交通運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)——浙江省軌道交通運(yùn)營(yíng)管理集團(tuán)。該公司是全國(guó)首個(gè)省級(jí)軌道交通統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)，國(guó)家鐵路局已明確其為國(guó)家鐵路局軌道交通統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理試點(diǎn)企業(yè)。今年1月2日，中國(guó)鐵路總公司召開工作會(huì)議，提出了進(jìn)一步完善客運(yùn)承運(yùn)清算辦法，加強(qiáng)鐵路審計(jì)工作等措施，如能落到實(shí)處，對(duì)規(guī)范合資鐵路公司法人治理不無益處。

    “鐵路改革需要從‘頭’做起。一是指頭腦，要從觀念上轉(zhuǎn)變，作風(fēng)上轉(zhuǎn)變，真正從企業(yè)的角度考慮，與合作各方友好協(xié)商、互利共贏，而不是唯我獨(dú)尊；二是指‘上頭’，鐵路改革要‘自上而下’的進(jìn)行，而不是‘自下向上’改革；三是從新的起點(diǎn)開始，按照十九大精神，繼續(xù)深化改革。按照《公司法》重組鐵總，有必要組建中國(guó)高速鐵路公司。”李國(guó)勇說。

    習(xí)近平總書記指出，要加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組；打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷等，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。“中國(guó)鐵路改革要更進(jìn)一步，就必須深刻把握習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的豐富內(nèi)涵，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向深化改革，破除各方面體制機(jī)制弊端、調(diào)整深層次利益格局。”